農(nóng)民用水自治打通水價改革“最后一公里”——貴州農(nóng)業(yè)水價綜合改革透視
in 行業(yè)新聞 by 柯橋水務(wù)
□本報記者 陶麗琴 肖智勇
2013年，一場涉及廣大農(nóng)村群眾切身利益的改革——農(nóng)業(yè)水價綜合改革讓貴定縣云霧灌區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了巨大變化：過去破舊淤塞的渠道變得整齊暢通了，“有水就用、沒水就等”的被動種植變成了種地隨心、澆地隨時，莊稼長得綠油油，每畝地的收入比以前增加了不少。更重要的是，有了灌溉保障，一些田地改種蔬菜瓜果，農(nóng)民的日子更有盼頭了。
一直以來，農(nóng)業(yè)水價綜合改革難以廣泛推進，其原因在于，許多地方農(nóng)田水利設(shè)施不完善，很難提供良好的灌溉服務(wù)，一到收水費的時候群眾就有意見，水費收不上來也就沒錢維護工程。此外，農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及千家萬戶，因素繁多情況復(fù)雜，很難由一個部門或單位管得了、管得好……凡此種種，導(dǎo)致這項改革進展緩慢。
貴州各地同樣如此。省水利廳經(jīng)過深入調(diào)研，問診把脈后開出治理良方：推行農(nóng)田水利工程“建、管、養(yǎng)、用”一體化，農(nóng)業(yè)灌溉的事兒由農(nóng)民自己辦。抓住國家開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點機遇，探索“一個工程項目、一次產(chǎn)權(quán)頒證，一個用水合作組織、一批管理人員，一套章程制度、一部村規(guī)民約”的小型水利工程建管體制機制，建立終端水價制度，初步實現(xiàn)了農(nóng)田水利工程有人管有錢管、農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁增強的良好局面，農(nóng)業(yè)水價綜合改革也成為農(nóng)業(yè)節(jié)水的突破口，受益區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)節(jié)水15%。
讓農(nóng)民群眾成為末級渠系的建管運營主體
農(nóng)業(yè)水價綜合改革旨在以節(jié)水優(yōu)先為原則，充分發(fā)揮水價的杠桿作用，提高用水效率，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。這項改革既關(guān)系到廣大農(nóng)戶的切身利益，又關(guān)系到灌溉工程的良性運行，同時對加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的推進作用，是一項政策性很強、牽涉面很廣的改革。
貴州農(nóng)業(yè)水價綜合改革有著較好的基礎(chǔ)。近年來，該省推行小型水利工程“建、管、養(yǎng)、用”一體化，凡是新建、續(xù)建、改造小型水利設(shè)施，從建設(shè)到管理，再到養(yǎng)護和使用，從機制上作為一個整體來運行，突出農(nóng)民的主體地位，也就是“自己的事情自己說了算，自己的事情自己干”，實現(xiàn)用水自治，確保每一處工程建得成、管得了、養(yǎng)得起、用得好、長受益。
“統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革要充分尊重農(nóng)民群眾的意愿。農(nóng)民群眾是農(nóng)業(yè)水價綜合改革最重要的利益相關(guān)者，要獲得農(nóng)民群眾支持，關(guān)鍵是讓農(nóng)業(yè)水價綜合改革成為農(nóng)民自己的事情，由農(nóng)民參與其中并成為真正的主體。”貴州省水利廳一位負責(zé)人說。按照“建、管、養(yǎng)、用”一體化機制要求，貴州省在農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的路徑上，采取“一個工程項目、一次產(chǎn)權(quán)頒證，一個用水合作組織、一批管理人員，一套章程制度、一部村規(guī)民約”，主要內(nèi)容是：完善農(nóng)田水利灌溉設(shè)施，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，明晰灌溉設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸協(xié)會所有，制定管理服務(wù)章程，明確各方權(quán)利與義務(wù)，通過農(nóng)田水利“最后一公里”建管體制機制創(chuàng)新，支持改革試點區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增產(chǎn)增收，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水“總量控制、定額管理、終端計量、完善水價、精準補貼、節(jié)水獎勵”目標。
根據(jù)“建、管、養(yǎng)、用”一體化思路，近兩年，貴州省全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣貴定縣、惠水縣相繼投入巨資，分別規(guī)劃1.56萬畝、2.78萬畝灌溉面積，進行末級渠系續(xù)建配套和節(jié)水改造。按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿、依法登記、規(guī)范運作”原則，成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，項目區(qū)2萬名加入?yún)f(xié)會的群眾不僅享受良好的灌溉服務(wù)，參與水利工程管理，同時，也要自覺履行維護水利工程和交納水費的義務(wù)。政府和水利部門通過改革，對已有小型水利工程進行確權(quán)頒證，把產(chǎn)權(quán)移交給農(nóng)民用水合作組織，并著力把農(nóng)民用水合作組織培育成末級渠系的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運營主體，改變了過去農(nóng)民在水利工程管理和維修養(yǎng)護上對水利部門的依賴。
貴定縣在試點項目區(qū)通過“一事一議”組建農(nóng)民用水戶協(xié)會，在縣水務(wù)局下屬的片區(qū)水務(wù)分局指導(dǎo)下開展工作，通過管理權(quán)劃分，明確管理責(zé)任，使每一個工程都形成專業(yè)化與社會化相結(jié)合的“水管單位＋用水戶協(xié)會＋用水戶”的分級管理模式，實現(xiàn)了農(nóng)村水利工程建管脫節(jié)到建管一體的轉(zhuǎn)變。
貴定縣云霧湖灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會會長林樹華對農(nóng)業(yè)水價綜合改革前后的變化感觸很深，他認為，過去農(nóng)田灌溉設(shè)施投入不足，管養(yǎng)不力，水費計收難度大，工程運行維護缺人缺錢問題十分突出。現(xiàn)在實行“建、管、養(yǎng)、用”一體化機制，由農(nóng)民用水戶協(xié)會作為農(nóng)田水利設(shè)施的主體地位來實施，很大程度上破解了過去農(nóng)村水利發(fā)展中的難題。
把水價綜合改革作為水利良性發(fā)展的突破口
“我們村原來水利設(shè)施不完善，澆地費時費力，交水費時大家都有意見。現(xiàn)在渠修到田里，按戶計費，比以前方便劃算多了。”盡管水費比以前交得多一些，貴定縣云霧鎮(zhèn)平伐村支書柯慶賢仍對農(nóng)業(yè)水價綜合改革贊不絕口。
柯慶賢所說的正是試點地區(qū)群眾的切身感受。此次農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)性工程，改革之初就讓群眾看到了改革帶來的好處，由此也激發(fā)了群眾對改革的認同感，也為群眾參與改革打下了基礎(chǔ)。
改革試點縣按照“補償成本、合理收益、公平負擔(dān)”的原則，著力建立合理的水價形成機制，并通過用水戶代表大會討論通過水價的收取標準。惠水縣漣江試點區(qū)是現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，農(nóng)民用水戶協(xié)會通過召開會員代表大會，確定按照“兩部制”水價的方式測算基本水價和計量水價：每畝每年按工程基本運行成本交納基本水費20元，再按每立方米0.06元的標準收取計量水費。對于土地較為分散、計量設(shè)施不完備的農(nóng)戶，按照每畝每年50元的標準收取水費。
貴定縣在制定水價過程中，通過召開用水戶代表大會進行協(xié)商，并針對不同類型的灌溉工程和種植結(jié)構(gòu)進行分類定價：糧食作物水價每立方米0.12元，一般經(jīng)濟作物水價每立方米0.16元，高附加值經(jīng)濟作物水價實行每立方米0.3元。
針對用水戶眾多、居住分散的現(xiàn)實，如何保證水費足額收取？記者在云霧湖灌區(qū)采訪時了解到，貴定縣對有計量設(shè)施的灌區(qū)，采取“先預(yù)交費、后用水”的方式，由各片區(qū)用水組每年4月底前根據(jù)灌溉面積及核定的用水定額將用水計劃上報灌區(qū)管理所，6月底前按照總用水量預(yù)交50%的水費， 12月底前進行水費結(jié)算。對于沒有條件安裝計量設(shè)施的灌區(qū)，每年第四季度收取水費。
“改革實施前，我們這里基本上收不到水費。灌溉設(shè)施長期處于有人用、無人管、無錢管的狀態(tài)，造成渠道老化失修，工程效率逐年下降。”說起那時的水利狀況，云霧湖灌區(qū)塘滿村一位村干部很是感慨。
這里被劃為試點區(qū)后，村干部一家一家去做宣傳工作，有些群眾不理解，村干部給他們算了一筆賬：“1方水才2角錢，有2000斤，你們拿水桶挑要挑多少桶？以后還要請專人來管水、管設(shè)施，錢收來就是支付工資和維修費用的。” 賬算明白了，收水費的障礙小了許多。
但還是有個別群眾不愿交水費，此時，農(nóng)民用水自治的好處就顯現(xiàn)出來了。“如果誰用了水不交水費，就拿村規(guī)民約來管你，家里有紅白喜事全寨人都不去幫忙，信用社評貸款信用等級大家都不去，村里的公章也不給你用。”林樹華一席話凸顯村民自治在保障水費足額收取中的作用。
用好水費是保證灌溉工程良性運行的前提，怎樣使用水費也由農(nóng)民用水戶協(xié)會制定章程來明確。貴定縣將水費收入的50%用于支付管水員酬勞，40%用于末級渠系的維修養(yǎng)護，剩余10%作為建設(shè)基金。惠水縣收取的水費按照4∶3∶2∶1的比例分配支出：40%作為協(xié)會管水人員工資，30%作為維修資金，20%作為設(shè)備搶修專項基金，10%作為村集體提留。2013年，試點地區(qū)收的水費和各項維修管理費用基本持平。
“農(nóng)民用水自治形成了農(nóng)田水利設(shè)施有機構(gòu)管理、有資金維修的新格局，而農(nóng)民用水戶合作組織最終也將走上‘自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展’的路子。”貴定縣水務(wù)局局長唐春華對改革的前景充滿信心。
制定利益機制力促“要我節(jié)水”走向“我要節(jié)水”
有數(shù)據(jù)顯示：2013年貴州全省總用水量為92億立方米，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水量達45.87億立方米，占到了總用水量的49.9%。而農(nóng)業(yè)灌溉用水浪費達56%，25.69億立方米被白白浪費了。農(nóng)業(yè)節(jié)水勢在必行。
“通過農(nóng)田水利工程改造，農(nóng)業(yè)灌溉條件明顯改善，灌區(qū)由原來的‘靠天栽秧’變?yōu)?lsquo;旱澇保收’。灌溉水利用系數(shù)由0.45提高到0.65，灌溉保證率由50%提高到80%，項目區(qū)年節(jié)水23萬立方米，相當于500多畝水稻田或2000多畝旱作地的灌溉用水。”唐春華所說的正是群眾感受到的改革帶來的最大變化。
在惠水縣示范項目區(qū)，通過工程設(shè)施建設(shè)，渠系水利用系數(shù)達70%，灌溉保證率達90%，較定額用水狀態(tài)年節(jié)約15%，水價由畝均98元降低到50元，年均為群眾節(jié)約水費70余萬元，糧食生產(chǎn)能力提高10%以上。
但節(jié)水不僅要靠完善工程設(shè)施，同時需要通過每一個用水戶的用水行為來實現(xiàn)。為此，貴定縣和惠水縣設(shè)計了一整套制度和措施，來激發(fā)農(nóng)民主動節(jié)水的意愿。
采取用水總量控制和定額管理約束用水行為。貴定縣水務(wù)局明確云霧鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水總量控制目標為2800萬立方米，分配給試點區(qū)云霧湖灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會1490萬立方米。灌區(qū)灌溉定額分別為：水稻每畝306立方米，蔬菜根據(jù)不同的種植方式每畝從81~150立方米。
惠水縣明確項目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水總量上限控制在573.75萬立方米, 其中上衙用水專業(yè)合作社農(nóng)業(yè)用水總量上限控制在316.99萬立方米，崇學(xué)控制在256.76萬立方米。
水用超了怎么辦？兩個試點縣都有明確的累進加價制度。貴定縣對超定額用水10%~50%的，在計量水價基礎(chǔ)上加價50%；超定額用水50%以上的，在計量水價的基礎(chǔ)上加價100%。
超定額用水累進加價的措施起到了立竿見影的效果。唐春華說：“執(zhí)行定額供水、計量收費、超額加價的水費制度后，灌區(qū)實現(xiàn)畝均節(jié)水50立方米以上。”地處云霧灌區(qū)的塘滿村，往年夏季用水高峰后，水庫的水基本上用干了，而2014年秋收后水庫的水還是滿的。
節(jié)水獎勵和精準補貼，讓群眾分享改革紅利，是試點地區(qū)激發(fā)節(jié)水意愿的又一有力措施。貴定縣和惠水縣明確超定額累進加價水費收入、高附加值作物或非農(nóng)業(yè)供水利潤、水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等作為節(jié)水獎勵基金的資金來源。貴定縣每年從財政拿出100萬元以上資金，對促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)民用水協(xié)會給予獎補，補貼標準為末級渠系維修費的30%；用水戶在用水定額范圍內(nèi)每節(jié)約1立方米水可獲得0.02元獎勵。
農(nóng)業(yè)水價綜合改革不僅給農(nóng)田水利設(shè)施帶來了明顯改觀，也使農(nóng)業(yè)用水管水體系和農(nóng)民用水行為發(fā)生了一次革命性的轉(zhuǎn)變，功在當代，利在千秋。基于對當?shù)厮Y源條件的深刻認識，以及為未來的發(fā)展騰出空間，貴州省各級政府和水利部門正在不遺余力地推動這項改革。作為農(nóng)業(yè)水價綜合改革重要載體的省級山區(qū)現(xiàn)代水利試點已經(jīng)由4個擴大到11個，各市（州）因地制宜地開展市（州）級改革試點工作，新建水利工程必須在項目開工前建立起科學(xué)合理的水價形成機制。農(nóng)業(yè)水價綜合改革正在引領(lǐng)貴州水利邁向節(jié)水增效的新征程。
來源：中國水利報
作者: 陶麗琴 肖智勇
責(zé)任編輯：段玲玲